Brasil

REFORMA DA PREVIDÊNCIA, AS ORIGENS

 I. Origem da Questão Previdenciária como um Direito Natural e Universal

Passa longe das intenções deste artigo o debate minucioso das regras que foram levadas semana passada ao Congresso: falta-me skin in the game, conhecimento, experiência, traquejo com as burocracias do sistema. Para tanto, recomendamos que acompanhem o trabalho do Prof. Pedro F. Nery ou do Prof. Juliano S. Barra.

A ideia aqui é antes debater a ratio do sistema, qual seja, a origem das ideias.

O sistema de previdência não é uma invenção recente. Retornando na história, iremos verificar que essa ideia de separar quantias para o futuro, com vistas a equilibrar o sustento das pessoas ao longo do tempo é razoavelmente antiga.

Em priscas eras, o estipêndio que assegurava sustento vitalício era um privilégio, fruto de uma conquista decorrente de esforços havidos, literalmente, em campo de batalha. Muitos historiadores, ignorantes que são em temas jurídicos (e muitos juristas da área previdenciária, ignorantes em história) cometem a sensível confusão entre o regime de seguro e o regime previdenciário. Tanto um, quanto outro, não sabe demarcar na história quando se tem início a materialização daquela preocupação de formar um estipêndio para remuneração vitalícia de alguém por serviços prestados (em contrapartida à reserva feita por conta de um risco assumido). É a aposentadoria simples, pura, sem rodeios, por tempo de serviço, quando falamos dessa remuneração vitalícia decorrente de certos serviços prestados.

Na totalidade das fontes que acessei sobre o tema, nota-se que o “estudioso” lança inúmeros casos de “aposentaria por infortúnio”, confundindo a natureza da reserva que é aplicada para esses casos, como se aposentadoria fosse, quando, na verdade, temos nesses casos a origem de proventos para um seguro. Algum traquejo com contabilidade acaba, item, fazendo falta e a confusão se instala.

A previdência, na sua raiz histórica, remonta a tempos em que o homem faz de sua preocupação com o seu estado natural posterior a sua idade produtiva (aquilo que Cícero chamava de De Senectute), uma reserva de natureza especial e que existe para certas categorias de trabalho e dele decorrem pela especialidade do serviço prestado.

Por isso a previdência nasce como um privilégio.

Mesmo os mais cultos tratadistas de Direito Romano omitem este recorte histórico: focados, todos, no Direito Justinianeu, acabam não abordando o regime jurídico dos homens de armas em Roma – origem da noção básica de previdência.

Exemplo prático disso é Musashi Sensei – o mais famoso samurai de todos os tempos, na verdade, passou a vida como um ronin (guerreiro que não está ligado a feudo algum) e apenas no fim da sua fabulosa vida é que a Casa Hosokawa irá reconhecer o valor de Musashi Sensei e franquear-lhe um estipêndio por todos os serviços prestados em vida: na literatura, nas artes, na arquitetura, no urbanismo, na estratégia e nas artes marciais – neste caso, Musashi Sensei literalmente passou a fazer jus a uma aposentadoria em dinheiro.

Outro exemplo é identificado nos cruzadores e nos homens e monges que se dispuseram a seguir o iter peregrinorumrumo à Terra Santa para a sua Reconquista. Tais guerreiros, pelos serviços que prestavam e pela coragem que aplicavam a uma causa comum, faziam jus a um estipêndio vitalício.

Na sequência do movimento das Cruzadas, as Grandes Navegações (um dia escrevo sobre o aspecto jurídico das Navegações para provar que se tratam, na verdade, de Cruzadas Marítimas), sobretudo as do Século XVII estabeleceram esse mesmo regime jurídico baseado na mesma ideia de remunerar quem presta certos serviços de natureza muito especial. Não me refiro aqui somente àquelas Cruzadas Marítimas patrocinadas pela Corôa portuguesa; me refiro especificamente aos movimentos de navegação de nações como Inglaterra, Holanda e França – comumente confundidos com a mera “pirataria”, um truque narrativo que facilita a vida do professor de história preguiçoso, mas que afasta o aluno em formação de inúmeros detalhes históricos que lhe são escamoteados, impedindo-lhes de saber o que é verdade histórica e o que é “aula de história baseada em entretenimento hollywoodeano”.

Quem foi meu aluno já teve na primeira aula de direito societário alguns detalhes sobre esse período das Navegações e já sabe responder que o tão propalado princípio da livre iniciativa é obra desse período e não de Adam Smith. A mesma coisa pode-se afirmar em relação ao regime jurídico da previdência. Nota: liberais e leitores de Ricardo ficam bravos, mas a falta de “latim” para refutar e sobretudo, entender os fatos muito além das teorias, faz com a indignação nunca suba do fígado para o cérebro.

Em aula, quando analisamos documentos de embarcações dos Séculos XVII e XVIII notamos que em sua minuciosa contabilidade (e alunos riem quando eu digo que piratas tinham uma contabilidade melhor do que muita estatal e só param de rir quando a constatação lhes estala aos olhos), havia savings que eram destinados para reservas que seriam aplicadas em estipêndios em benefício da tripulação ou de familiares da tripulação. O elemento risco pode as vezes levar muitos, conforme já disse, a confundir a situação jurídica com seguro, mas o ponto central reside quando notamos que há estipêndios para a tripulação mesmo quando nenhum infortúnio acomete os membros do projeto e o respectivo retorno se dá em condições de integridade física e saúde. Inegável a natureza previdenciária, nesses casos.

Pois bem – tendo já mapeado que o sistema de previdência é uma invenção conservadora e, na origem, era tido como um privilégio, é necessário agora identificar como esse sistema deixou de ser um privilégio e começou a entrar na esfera universal, reconhecendo-se hoje quase que um direito natural a um regime de aposentadoria. Poderia citar Cícero novamente, em seu brilhante De Senectute quando afirma, Serit arbores, quae alteri saeclo prosintquem planta árvores, serve a outros tempos; para fazer prova de que a previdência é uma criação conservadora, mas quero ser justo com a evolução do tempos e evitar análises delongadas de outras provas abundantes sobre o regime de reconhecimento de trabalho de servos da gleba durante os Séculos XI e XIII.

O que posso assegurar leitor, leitora é que não – não foi a Revolução Francesa que universalizou o regime de previdência (um esforço que já vinha desde os tempos de Cícero): foi a Igreja Católica que deu início a uma série de textos filosóficos a partir da controversa Encíclica de Leão XIII, a Rerum Novarum, retomando esse mesmo raciocínio da Roma Clássica e do Direito Romano dos tempos anteriores à Roma dos Césares.

A Rerum Novarum, uma das mais polêmicas e belas Encíclicas escritas, traz elementos importantes (e quem já foi meu aluno, sabe) sobre a livre iniciativa e a liberdade de associação (sim, é na Encíclica Rerum Novarum que o direito à livre associação, que está na base do Direito Societário, pode também ser identificado historicamente).

O documento traz também, em seu §18 (sobre o tema da Origem da Prosperidade Nacional), em leitura controversa sobre passagem de S. Tomás de Aquino, o princípio de que há uma essencialidade no trabalho humano e dele deve decorrer um valor universal de que a todo trabalho que contribua para o bem e a saúde comum (invocando assim o princípio de Direito Canônico do bonum sane quando inicia a frase “Sane sociale bonum cum debeat…” etc.): uma justiça distributiva que reconheça a cada contribuinte um valor intrínseco de reconhecimento pelo trabalho desempenhado.

Uma das mais brilhantes e menos compreendidas Encíclicas da História da Santa Madre Igreja planta, naquele 1893, a ideia de uma noção universal de retribuição pelos serviços prestados para uma sociedade. A particularidade dessa Encíclica é que Leão XIII atribui ao Estado esse dever.

A diferença, aqui, que eu proporia ao pensamento da Igreja, afastando do Estado esse dever e aproximando-o da Comunidade, reside em obra quase nada conhecida no Brasil, do filósofo Ferdinand Tönnies, em seu notável Gemainschaft und Gesellschaft (“Comunidade e Sociedade”), de 1887. Tönnies, um antipositivista ferrenho e um profundo crítico dos nazistas, segue desconhecido até hoje no Brasil, embora tenha sido o alvo da famosa obra de Max Weber, Economy and Society, de 1921, uma resposta ao seu Gemainschaft und Gesellschaft.

Temos assim duas formas de pensar o problema, quando admitimos que se trata, portanto, de um direito universal: seria esse direito de ser remunerado por serviços prestados a uma Nação um dever do Estado ou estaríamos diante de uma faculdade de auto-organização da Comunidade (Gemeinschaft) que ao Estado seria proibido interferir ou, no mínimo, controlar?

 

             II. A Origem da Questão no Brasil

Antes de analisarmos o papel do Estado na consecução dos direitos naturais (incluindo aqui esse que chamamos de direito a uma aposentadoria), cumpre notar que a aposentaria como privilégio começa a se expandir para outras funções exatamente durante a Regência do então Príncipe Pedro de Alcântara.

Pelo Decreto de 1º-10-1821 foi criado o abono vitalício equivalente a ¼ dos salários para a classe de Mestres e Professores que se dedicassem à carreira docente por mais de 30 anos ininterruptos. Nenhuma legislação do planeta continha provisão semelhante.

Já no período da Regência do Padre Feijó foi criado o Montepio Geral em 1835, entidade privada de natureza securitária mas que, por conta de sua ampla cobertura, aceitava também regimes próximos de uma previdência, naquela eterna zona cinzenta entre previdência e seguro incapacitante (ou seguro de vida).

Combinando uma estrutura de mutualismo com capitalização, tinha assim início na nossa história o tratamento de temas previdenciários, adotando-se no Brasil um regime de auto-gestão comunitária: qual seja, cabia a Comunidade (Gemeinschaft) organizar esse direito natural a um reconhecimento posterior por serviços prestados à Nação.

Esse sistema do Montepio Geral sofrerá, em 1923, uma profunda reforma por meio da famosa Lei Eloy Chaves, que permitia a criação de Caixas de Aposentadorias e Pensões para ferroviários, o que, posteriormente foi se ampliando para outras funções, tarefas e carreiras ao longo do tempo.

Até o golpe de Estado promovido pelo ditador Getúlio Vargas, o sistema contava com centenas de Caixas organizadas por setor e, algumas, organizadas por empresas (nos moldes do regime jurídico da PREVI).

Com o golpe, o ideário fascista alterou completamente o regime no Brasil, tirando o controle desses recursos então das mãos das Caixas (que eram entidades privadas) e transferindo-as para o Governo Federal. Nessa transferência, o ditador organizou tudinho por setor novamente, para que pudesse ter controle sobre a massa sindical e, também, sobre a massa de gestores de fundos de pensão.

O controle de gestão de fundos de pensão por um partido ou por um governo é uma das mais caras e preciosas táticas do Estado Fascista, não apenas na Itália, mas sobretudo no Brasil do ditador Vargas.

Foi por meio da transformação das Caixas (que vinham já desde a época do Império) em Institutos de Aposentadoria (divididos por classes de trabalhadores), que eram controlados indiretamente pelo Estado (pois tinham suas diretorias integralmente indicadas pelo partido ou pelas mãos diretas do ditador Vargas) que o regime de capitalização cai por terra, para começar a dar lugar a um regime ponzi, que é exatamente o que temos hoje.

Em 1945 Vargas, como bom ditador no apagar das luzes, centraliza todos os Institutos sob um único, este já de natureza integralmente estatal: o ISSB – Instituto de Serviços Sociais do Brasil, que mais tarde, com a integração de outros que haviam surgido nos tempos de JK, irá se transformar no INPS – Instituto Nacional da Previdência Social, de 1966 (época em que o Ministro da Fazenda era o Marechal-do-ar Eduardo Gomes e o Ministro “de fato” era o então secretário da fazenda de São Paulo, Prof. Antonio Delfim Netto).

Após diversas reformas previdenciárias durante o regime militar (sendo a mais importante em 1977), a previdência se tornou, a partir da Constituição de 1988, um dos fardos mais pesados, gerando já em 1990 a primeira reforma que culminou na transformação do INPS em INSS – Instituto Nacional da Seguro Nacional.

Desde a criação do ISSB de Vargas, não houve um governo sequer do republicanismo brasileiro que não sentiu alguma necessidade de fazer ajustes no sistema.

Depois da reforma de 1990, para ajustar o sistema à letra da Constituição de 1988, a coisa só vem piorando de tempos para cá e não há um governo, desde então, que não tenha feito alterações no sistema ao menos duas vezes ao longo do respectivo mandato presidencial. O recordista de reformas foi FHC, que em seu segundo mantado fez 4 alterações no sistema, além de uma gigantesca reforma que desaguou na edição de 7 leis, 1 emenda constitucional e um sem-fim de decretos.

 

             III. Previdência e Conservadorismo

Dispenso o leitor de conceitos estanques sobre Conservadorismo – se está neste portal, é porque o termo dispensa maiores apresentações e delongas. Tendo em mãos, portanto, a ideia de que a aposentadoria é sim um direito natural (associado a outro direito universal, o direito ao trabalho, tratado equivocamente como valor social do trabalho, congênere da livre iniciativa) e que as experiências mostram que esse direito deve ser auto-gerido pela Comunidade e não pelo Estado, voltamos, agora, mais seguros para o ponto inicial desta discussão – a Reforma da Previdência.

Nossa leitura nos detalhes desta reforma ressalta o seu intuito claro de migração para o sistema que vigorou antes da reforma do ditador Vargas, a saber, um sistema de mutualismo, administrado de forma privada e sob regime de capitalização.

Essa reforma dá um enorme passo para que o sistema de previdência volte para as suas bases conservadoras.

A defesa dessa reforma (que deverá, certamente, receber ajustes e, ao longo do tempo, ir permitindo essa migração para uma gestão comunitária e distante das garras estatais) significa não apenas defender um “ajuste de contas”, mas sim defender uma ideia de Nação em que a Comunidade zela, cada qual, pela gestão da riqueza que acumula e pelo reconhecimento do direito natural de aposentadoria segundo a contribuição de cada um para o enriquecimento da Nação.

A pergunta que antes fizemos (relembrando: “seria esse direito de ser remunerado por serviços prestados a uma Nação um dever do Estado ou estaríamos diante de uma faculdade de auto-organização da Comunidade [Gemeinschaft] que ao Estado seria proibido interferir ou, no mínimo, controlar?”) nos conduz a um outro questionamento importante – seriam todos os regimes equiparáveis de fato (e, portanto, juridicamente) ou o reconhecimento de diferenças (e aqui, aludo expressamente à classe castrense) implicaria em privilégios? Nota: lembremos que o termos privilégio alude a uma situação que de fato é equiparável à da maioria, mas juridicamente não – portanto, se há diferença de fato, o reflexo dessa diferença jamais pode cair no conceito de privilégio.

Voltando ao texto da reforma, me parece que a sugestão do governo atende, sob o prisma da essência, todas essas aspirações. Resistir a essa reforma não é apenas ferir o país de morte – é lutar contra um direito natural, em sua forma mais original e justa. Lutar contra essa reforma da previdência é, portanto, encampar a luta pelo injusto.

Previdência sem barganha, uma reforma sem toma-lá-dá-cá, atendendo aos anseios que são naturais na sociedade e nas comunidades: isso é o que precisamos do Congresso Nacional o quanto antes.

Evandro F. Pontes – Sócio em VBSO com atuação em Direito Societário, Mercado de Capitais, Direito Bancário, M&A e Compliance/Práticas de Governança Corporativa. Atua também, há mais de 10 anos, como professor de Direito Societário e Mercados Financeiro e de Capitais no Insper/SP, ministrando créditos relacionados a Negociação Estratégica, Técnicas de Negociação e Técnicas de Comunicação Oral e Escrita.

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